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Documentos y poder: el caso de los libros de decretos en las administraciones locales.

Alejandro Delgado Gómez. Archivo Municipal de Cartagena.

Introducción

Distanciándose del discurso exclusivamente gerencial propio de gran parte de las tradiciones archivísticas, numerosos autores han analizado en los últimos años los marcos sociales más amplios en que se crean, gestionan y utilizan documentos, y, por lo que afecta al presente texto, las complejas relaciones de poder que tales documentos reflejan, y en las que participan i. Lejos de un modelo positivista, de acuerdo con el cual los documentos reflejan lo que sucedió, y del estudio de estos documentos se desprende la verdad de los hechos, el modelo postmoderno ha sugerido que existe siempre una distancia entre lo que sucedió y lo que se documentó, y que esta distancia es el espacio donde se libran implícitas, y permanentemente variables, batallas para la obtención y el ejercicio del poder ii.

El presente texto trata de proponer la afirmación de que esta interpretación también es viable para un tipo documental tradicionalmente considerado como una de las más eficaces expresiones de la verdad a disposición de una organización, en este caso de la administración local. Se trata del libro de decretos, también conocido como libro de resoluciones. En primer lugar, se describe su origen legal y algunas de sus funcionalidades, explorando el modo en que estas funcionalidades quedan relativizadas por la propia naturaleza del proceso por el que el libro llega a su ser. En segundo lugar, se apunta hacia una potencial funcionalidad simbólica, el libro de decretos entendido como “libro del juicio final”, igualmente relativizado en el entorno social y tecnológico contemporáneo.

Naturaleza del libro de decretos

La obligación de que los ayuntamientos generaran libros de decretos, en condiciones similares a las de los libros de actas, fue establecida en el artículo 12 del decreto que aprobaba, el 17 de mayo de 1952, el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales , que también establecía, en su artículo 261, la necesidad de que estas corporaciones mantuvieran un registro de resoluciones iii. Este decreto fue derogado en la disposición derogatoria del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Entidades locales , en el que se hace mención a la obligación de generar libros de actas, pero no a la obligación de generar libros de decretos, de tal manera que cabría interpretar que, si un ayuntamiento genera este tipo de documento, lo hace porque le resulta útil y lo sanciona como necesario en su reglamentación interna.

Pensemos, pues, no tanto en términos de la obligatoriedad legal del libro, sino en términos de su funcionalidad para un ayuntamiento. La funcionalidad del registro de resoluciones establecido en el decreto de 1952 es clara: servir como referencia para localizar un determinado documento. La funcionalidad del libro de decretos bien podría enmarcarse en el mismo bloque, es decir, habida cuenta de la incomodidad de recurrir a todo el expediente administrativo al que el decreto pertenece, el libro de decretos recogería lo que, desde cierto punto de vista, sería lo fundamental del expediente, su resolución o conclusión, y el registro de estas resoluciones permitiría remitir de una manera cómoda al libro en que se encuentra una resolución específica, si ésta se necesitara. Así, el secretario de un ayuntamiento, al que se le asigna la responsabilidad de dar fe de que algo sucedió y está debidamente documentado, podría expedir rápidamente certificaciones de que ciertos hechos quedan reflejados en cierto decreto, lo que debiera ser suficiente para un interesado.

Esta funcionalidad parece bastante obvia, pero, como se ha dicho, responde sólo a un punto de vista, el punto de vista de la administración, que es una de las partes, y el punto de vista de una tradición archivística que concibe el documento como un objeto estático sobre el que agentes neutrales –el secretario, la policía, el archivero o un arquitecto- inscriben la verdad. Desde el punto de vista de una tradición archivística no enfocada sobre el documento, sino sobre el proceso mediante el que se genera el documento, y no enfocada sobre el archivo de la organización como templo aislado del mundo, sino sobre el archivo como perteneciente a un contexto social más amplio, es posible otra lectura iv.

Tomemos como supuesto práctico un decreto que resuelve un expediente urbanístico, por ejemplo aprobando la construcción de una nueva urbanización. En el marco de los actuales escándalos de corrupción en nuestro país, se trata de un supuesto especialmente oportuno. En el proceso han intervenido, como mínimo, dos partes: el solicitante de la autorización y la administración que autoriza. Es posible que hayan intervenido otras partes: representantes del solicitante, asociaciones ecologistas o defensoras del patrimonio que se oponen a la urbanización, otros constructores que ven amenazados sus beneficios si la obra es realizada por la competencia, etc. Además, un análisis de la parte “administración” indicaría, posiblemente, que no existe nada similar a la administración, sino más bien un conjunto de componentes –servicios urbanísticos, servicios jurídicos, policía, etc.-, formados a su vez por personas con diferentes conductas, y de cuya agregación nace la entidad “administración”. No es casual que, algo más arriba, se haya dicho que esta administración es una de las partes interesadas. Es práctica habitual que, en un expediente administrativo, se diga que el interesado es la parte externa. Sin embargo, durante el proceso que genera el expediente la administración también actúa en defensa de sus intereses: puede que el proyecto inicial de urbanización no cumpla todos los requisitos legales, puede que forme parte de la política urbanística de la administración urbanizar sólo zonas cuyo tejido social esté deteriorado, o puede que los beneficios que se deriven de los impuestos a los que la urbanización da lugar sean lo suficientemente sustanciales como para pasar por alto esa política. Lo cierto es que sólo una parte de este complejo de agentes e intereses queda reflejado en el expediente. Esto no implica una mala práctica por parte de la administración; simplemente, no se puede reflejar todo. En el expediente administrativo queda reflejado lo que el procedimiento administrativo indica que debe reflejarse, incluídas, por ejemplo, las voces de las otras partes en forma de alegaciones. Sin embargo, el procedimiento no es el proceso, sino una simplificación del proceso, y el expediente que se construye de acuerdo con el procedimiento refleja esta simplificación. Además, no la refleja de cualquier manera, sino en el lenguaje de una de las partes interesadas, el lenguaje de la administración. La creación de un expediente, por correcta que sea, está ya siempre marcando una distancia entre la realidad y la documentación de la realidad. El decreto que pone fin al expediente, pues, al apoyarse sobre esta simplificación y esta distancia, es la simplificación de una simplificación, la distancia añadida a la distancia v.

Con todo, este decreto, en el marco del expediente al que pone fin, tiene sentido y es utilizable a efectos de evidencia. Llámese como se quiera: el decreto está en su contexto de creación, está circundado por metadatos que lo hacen inteligible, se puede rastrear la traza de los sucesos (o la expresión reducida de los mismos) que condujeron a que se adoptara una determinada decisión y no otra en sentido contrario. Pero si una copia de este decreto se separa de su contexto de creación y se envía a otro lugar para que, junto con otras copias de otros decretos generados en distintas circunstancias, se incorpore a un libro ordenado cronológicamente, pierde indudablemente gran parte de su sentido. Las únicas referencias que quedan a lo que comenzó siendo un proceso complejo con múltiples variables, y posteriormente un procedimiento administrativo que reflejaba una parte de esas variables, son los llamados, siempre en el lenguaje de la administración, “antecedentes de hecho”, y los códigos identificativos que inscritos en el decreto hayan permanecido del expediente. Es decir, lo que un secretario certifica, cuando consulta un libro de decretos, es ciertamente un hecho que está adecuadamente reflejado: el hecho de que la administración tomó una decisión, a partir de una serie de antecedentes que son los que esa administración considera relevantes para tomar sus decisiones. No certifica nada más: el detalle de tales antecedentes está en el expediente, y la compleja realidad que generó tal expediente simplemente desaparece, incluídos los agentes que no son la administración.

Por supuesto, el punto de vista según el cual este proceder es correcto resulta perfectamente legítimo. De hecho, este proceder es incluso práctico. La tradición del sistema de registro de muchas burocracias occidentales es extremadamente útil para gestionar con facilidad procedimientos complejos, y, concebido como un sistema de registro de decisiones de un ayuntamiento, el libro de decretos vuelve cómodo un trabajo que de otra manera podría convertirse en una pesadilla para una administración vi. Sin embargo, lejos de estar dotado del carácter de instrumento público y solemne que la antigua legislación le atribuía y del que muchas administraciones todavía son dependientes, el libro de decretos es, desde un punto de vista funcional, simplemente un instrumento de referencia para localizar con rapidez decisiones y para dar fe de la existencia de esas decisiones, que se muestran siempre como la versión unilateral, descontextualizada y reducida de una realidad compleja, a diferencia, por ejemplo, de los libros de actas o los protocolos notariales, que siempre están en contexto y que sí recogen el documento (pero no la realidad) completo.

Por otra parte, como cualquier otro sistema de registro, un libro de decretos es indudablemente útil para los interesados externos. Por ejemplo, a partir de un decreto un abogado o un historiador podrían seguir la pista al expediente de su interés, pero el decreto mismo siempre tendría esa forma de pista, de referencia. Mal abogado sería el que se conformara con presentar a juicio sólo el decreto, y no intentara presentar el expediente que lo generó. Pobre historiador el que se conformara con estudiar el decreto, y no la existencia del documento en el marco de su ocurrencia.

Finalmente, si las funciones del libro de decretos son, por un lado, acreditar la mera existencia de una decisión aislada, y, por otro, servir de índice de decisiones y de pista para rastrear el expediente original, cabe plantear la posibilidad de que tales funciones bien pudieran ser realizadas por alguna de las muchas herramientas informáticas que actualmente la tecnología pone a disposición de una administración. Una simple base de datos relacional de escritorio ya estaría cumpliendo el cometido de indizar decretos, y un sistema de digitalización el de almacenarlos, para su consulta si se precisara dar fe de que una decisión se tomó, al margen de las circunstancias en que se tomó.

De ser esto así, pues, cabe preguntarse por qué la administración local sigue, ya no manteniendo libros de decretos, puesto que como se ha dicho son referencias útiles, sino considerando los libros de decretos como instrumentos sagrados que expresan sin alteración la verdad.

La función simbólica de los libros de decretos

El uso del conocimiento como instrumento de poder ha sido estudiado con detalle y ha quedado documentado desde el Eclesiastés , siendo, de acuerdo con Remo Bodei, su expresión más lograda el Discurso del Inquisidor de Los Hermanos Karamazov de Dostoievski vii. En el marco de la archivística, la relación del conocimiento con el poder ha sido estudiada, entre otros, por Eric Ketelaar, a partir, por ejemplo, de la interpretación foucaultiana del conocido panópticon de Jeremy Bentham viii. La eficacia del panópticon, según Ketelaar, reside, no tanto en el hecho de mantener a los vigilados bajo vigilancia, sino en hacerlos conscientes de que están siendo vigilados. De hecho, una vez que se ha conseguido que interioricen que “sé algo sobre ti, algo que quizá ni siquiera tú sabes”, la organización podría despedir a los vigilantes y dejar que funcionara el miedo. Esta estrategia, por supuesto, alcanza su expresión más lograda si, además de saber algo acerca de los vigilados, se pone esta sabiduría por escrito, para que quede constancia duradera. Ketelaar se remonta al censo que Guillermo el Conquistador impuso a los ingleses en el Libro del Juicio Final , y continúa el linaje hasta los expedientes de la Stasi en la antigua Alemania Oriental, pero, indudablemente, en las sociedades democráticas también se necesitan mecanismos de control y vigilancia, por ejemplo de la hacienda sobre los ingresos y las cuentas corrientes de los ciudadanos, para evitar el fraude fiscal.

Una vez que la funcionalidad de los libros de decretos se ha mostrado mucho menor y más secundaria de lo que habitualmente se pretende, la hipótesis del presente texto podría ser la siguiente: la importancia que las burocracias locales siguen concediendo a este tipo documental no se debe a su utilidad práctica, sino más bien a su valor simbólico como “libro de la sabiduría”, instrumento de control que contiene los nombres de los gobernados, junto con algo que hicieron, para bien o para mal, en su relación con el gobierno. Para darle mayor solemnidad, muchos ayuntamientos conservan estos libros mediante encuadernaciones nobles, e invisten, primero al secretario y luego al archivero, con el rol de sacerdote custodio de tales libros del juicio final, asignándoles la carga de protegerlos con su cuerpo y con su alma. Por supuesto, a efectos funcionales y de responsabilidad, lo que debe protegerse con el cuerpo y con el alma no es el libro de decretos, sino los expedientes donde están los decretos, pero éstos no tienen la forma de libro de la sabiduría y, por tanto, carecen de valor simbólico, de capacidad para generar miedo, por saberse vigilado, en el gobernado.

Sin embargo, aunque esta interpretación resulta notablemente sugerente, no parece que pueda sostenerse en el entorno actual por varios motivos. Sin duda, el valor simbólico del libro de decretos podría considerarse al menos digno de estudio en el momento en que se estableció su obligatoriedad. En 1952 la etapa más dura e ideologizada de la dictadura de Franco finalizaba y se iniciaba un periodo dominado por el carácter práctico, economicista y menos ideológico, desde el punto de vista político, de los ministros del Opus Dei. No obstante, toda dictadura necesita fuertes mecanismos de control, y un libro de decretos, de acuerdo con la concepción explicada, es un mecanismo sutil y eficaz. Cabe preguntarse, sin embargo, por qué persiste al cabo de cincuenta y cinco años. Teniendo en cuenta los brillantes instrumentos de vigilancia que las recientes tecnologías aportan a nivel global –dispositivos RFID, registros en buscadores, logs de móviles, desencriptación de correos electrónicos, almacenamiento de información personal en Internet, o sistemas de posicionamiento geográfico, por citar algunos-, así como la progresiva estupidización social aportada por los medios de comunicación de masas, la clase política no debiera estar interesada en seguir manteniendo libros de decretos en cuanto libros del juicio final ix. De hecho, la clase política no explota los libros de decretos en este sentido. Una exploración más profunda sugeriría, quizá, que los únicos interesados serían los sacerdotes custodios anteriormente mencionados: si los libros de la sabiduría desaparecen, desaparece mi panópticon particular, y, con él, mi parcela de poder. Sin embargo, y en la medida en que los gobernados ya no sienten miedo a la pérdida de privacidad (de hecho, la dejación del derecho a la privacidad, manifestada en fenómenos como MSN Messenger y otros canales de comunicación inmediata, los blogs, Flickr, Gmail o Google Docs, para la obtención de otros beneficios, es precisamente un signo de los tiempos) esta respuesta tampoco parece de recibo.

La explicación, a nuestro juicio, es mucho más sencilla, aunque mucho menos poética: los libros de decretos nacieron en un momento en que el documento tenía valor por sus características internas, no por su contexto ni por el proceso en que se creaba; además, no existían herramientas tecnológicas que proporcionaran alternativas al eficaz sistema de registro como fuente de referencia; por último, se precisaba un mecanismo de control y vigilancia que cumpliera su función de manera no tan evidente como los anteriores. Desaparecidas todas estas circunstancias, los libros de decretos devienen innecesarios, y el hecho de que sigan existiendo se debe tan sólo a la inercia de burocracias esclerotizadas. Es en este modelo burocrático rígido, necesario en otros momentos para que las organizaciones ejecutaran sus tareas con eficacia, pero cuestionable en un siglo cada vez más desordenado y plano, en donde debe buscarse el origen de la permanencia del libro de decretos como instrumento de poder.

Más allá de los límites del presente texto, cabe plantear la pregunta de si las burocracias locales españolas continúan siendo burocracias weberianas, en el sentido en el que David Bearman utilizó el término, y, si es así, si el pequeño estudio de caso realizado en el presente texto, en relación con el tipo documental “libros de decretos”, es extensible a una situación generalizada y, a nuestro juicio, poco deseable: es decir, un Gran Hermano envejecido que, como el mensajero de Kafka, se empeña en llevar a término una misión, ignorante de que la misión ya no tiene sentido, porque el emperador ha muerto.

Sirvan de ejemplo los dos volúmenes monográficos acerca de archivos y poder, editados por Terry Cook y Joan Schwartz, para la revista Archival Science : Volume 2, Numbers 1-2 / March, 2002 y Volume 2, Numbers 3-4 / September, 2002

El ejemplo fundamental es Ciaran B. Trace: “ What is Recorded is Never Simply ‘What Happened': Record Keeping in Modern Organizational Culture”. En: Archival Science . Volume 2, Numbers 1-2 / March, 2002

Debe agradecerse a Miren Díaz Blanco, del Archivo Municipal de Valladolid, y a Mariano García Ruipérez, del Archivo Municipal de Toledo, la importante información legal facilitada.

El texto clásico acerca del cambio de orientación desde el documento hacia el proceso es Terry Cook: “ Electronic Records, Paper Minds: The Revolution in Information Management and Archives in the Post-Custodial and Post-Modernist Era”. En: Archives and Manuscripts 22 (November 1994): 300-328

Acerca de la complejidad de los contextos de creación de los documentos, confróntese, por ejemplo, Alejandro Delgado Gómez: “El principio de contextualidad y relación de los documentos: una aproximación tentativa”. En Scire (en prensa). Un clásico de los estudios acerca de la distancia realidad/documento es John Van Maanen y Brian T. Pentland, “Cops and Auditors: The Rethoric of Records”, en Sim. B. Sitkin y Robert J. Bies, eds., The Legalistic Organization , Thousand Oaks, Sage Publications, 1994.

Para un estudio de caso relativo a la eficacia de un sistema de registro, confróntese Barbara Reed: “Records”, en Sue McKemmish, Michael Piggott, Barbara Reed y Frank Upward, eds., Archives: Recordkeeping in Society , Wagga Wagga, Charles Sturt University, Centre for Information Studies, 2005.

Remo Bodei ha tratado el asunto de la relación entre conocimiento y dolor en numerosas publicaciones y conferencias. Confróntese, por ejemplo, “Conocimiento y dolor”. En: Curso La mirada del filósofo: Cine y pensamiento en el cambio de milenio (Madrid, 2000-2001).

Eric Ketelaar: “Documentos y poder social”. En: Sue Mckemmish, Michael Piggott, Barbara Reed y Frank Upward, eds., Archives …

Una reciente publicación que se mueve entre el rigor, el futurismo, la ciencia ficción, y la destreza técnica, da algunas interesantes pistas acerca de lo que la tecnología y los medios podrían hacer de aquí a unos años, para la bueno y para lo malo. Confróntese: Janna Quitney Anderson y Lee Rainie, eds.: The Future of the Internet II . Pew Internet and American Life Project, 2006

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